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執行不能案件退出模式演變脈絡

(本文是最高人民法院2018年度執行研究課題的階段性成果)

  發布時間:2019-08-05 17:45:50


課題名稱:執行不能案件認定及退出機制研究

課題編號:ZGFYZXKT201806A

課題組成員:于東輝、李志增、劉祖一、魏磊、郭紅偉、李冰、王明振、蘇春慧、魯維佳

聯系人:郭紅偉,18595677631;李冰,18595677633

電子郵箱:[email protected]

一切現有制度的設計都離不開歷史的積淀。正確梳理評價執行不能案件退出模式的演變歷史,可以為強制執行立法中執行不能案件認定和退出模式的制定提供有益借鑒??翁庾槿銜?,我國執行不能案件的退出模式經歷了三個階段的發展,退出模式也逐漸從分散走向統一,從混亂走向規范。

第一階段:執行不能案件退出模式的各自探索

該階段主要從1998年到2007年,大約10年時間。1998年,最高人民法院出臺的《關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》(以下簡稱《執行工作規定》)首次出現了“無財產可供執行”、“無財產清償債務”的表述,該規定也第一次明確對被執行人確無財產可供執行的案件法院應當依照民事訴訟法的規定裁定中止執行。中止執行的立法本意是在執行過程中,若出現了法定事由或者其他特殊情況,將執行程序予以暫停,待執行阻卻事由消失后,再繼續執行程序。但該規定對長時間無法恢復執行的無財產可供執行的案件該如何處理未予以明確,大量無財產可供執行的執行不能案件裁定中止后“進退兩難”,形成了大量的“執行積案”。按照司法統計的要求中止執行案件既不算結案,也不算積案,作為未結案件像“鉚釘”一樣牢固地“鉚定”在執行法院的案件登記簿和統計表上,5年、10年、15年甚至于更長時間清結不了,成了壓在人民法院頭上的“一座大山”。[1]據統計,截至20071231日,全國共有無財產可供執行的案件400多萬件,基本相當于全國法院兩年執行收案的總和。[2]在這一階段,由于對無財產可供執行的執行不能案件如何處理缺乏統一性的規范,全國各地法院為了甩掉沉重的積案包袱,圍繞無財產可供執行的執行不能案件如何退出進行了積極探索。

1.嘗試債權憑證制度

債權憑證又稱再執行憑證,是指執行法院實施強制執行無效果時,依申請發放給申請執行人,用于證明申請執行人對被執行人尚享有債權的權利證書。申請人申領債權憑證后,執行程序終結。申請執行人(債權人)一旦發現被執行人(債務人)有履行能力時,可持收執的債權憑證申請執行法院再予強制執行。[3]債權憑證制度首先在江蘇常州市中級人民法院實行,[4]該制度主要是參照我國臺灣地區的做法[5],也是實踐中推廣較多的執行不能案件退出模式。如浙江[6]、云南[7]、海南[8]、陜西[9]、貴州[10]等地都對該制度進行了積極的嘗試。債權憑證制度,在程序上?;ふㄈ說那肭筧?,從而達到?;な堤迦ㄒ嫻哪康?。實踐中,一些法院規定債權憑證除了依當事人申請發放外,法院還可以依職權發放。但由于一些法院為了結案突擊、片面、濫發債權憑證,導致在實踐中債權人自愿申領和人民法院依職權發放的比例嚴重失衡,使得社會上當事人對債權憑證的發放表示不滿。[11]

2.把中止執行作為結案方式

該階段,有的法院為追求結案率,規避中止執行不算結案的規定,出臺內部規定將中止執行作為結案。如上海市高級人民法院20042月發布施行《關于基層人民法院執行案件流程管理的辦法(試行)》第25條規定:“執行結案的方式:()不予執行;()執行完畢(自動履行,強制執行);()中止執行;()終結執行;()執行和解;()其他?!庇械姆ㄔ涸蠆扇≈兄怪蔥邢蛑戰嶂蔥泄然?,即中止執行滿一段時間可作結案處理,如云南省高級人民法院200611日起施行的《關于規范執行工作指導意見(試行)》規定:“中止執行超過一年仍無條件恢復執行的,債權人可申請領取債權憑證,不申請的,可視案件實際情況報請結案?!?/span>有的法院則規定案件第二次被裁定中止可報請結案,如廣東省高級人民法院200811日起實施的《關于中止執行案件恢復執行的規定(試行)》第18條規定:裁定中止時未作結案統計的案件在恢復執行后,因仍未發現被執行人可供執行的財產,或者發現的財產處理完畢仍不能償還全部債務,或者雙方當事人達成和解協議,可以裁定中止執行并作結案統計?;指粗蔥邪訃蚱淥樾尾枚ㄖ兄怪蔥械?,不得作結案統計,但應當計算工作量。中止執行作為執行不能案件的退出模式,既背離了法律關于中止執行的立法本意,也容易造成中止執行的濫用。案件中止執行以后,該恢復執行的得不到及時恢復,申請執行人的抵觸情緒難以得到化解。

3.一個執行依據分次立案

一個執行依據分次立案是指法院根據申請執行人每次申請執行立案時所能提供的被執行人可供執行的財產或財產線索情況,將一個執行依據分數次立案予以執行。如陜西高院對該模式進行了積極嘗試。[12]在申請執行人無法提供被執行人財產線索或明知被執行人無履行能力的情況下,就一個執行依據進行分次立案,法院可以集中精力執行有財產的案件。但該模式超出了我國法律的界限,更接近國外做法,在實踐中爭議較大。

4.嘗試執行申請登記憑證制度

執行申請權登記憑證是指法院受理申請執行人強制執行請求、記載法院強制執行經過和結果的法律文書。嘗試該模式的主要是深圳中院,如深圳中院在2002年出臺的《執行案件流程管理規定(試行)》規定,申請執行人申請人民法院強制執行應當首先進行執行申請權登記。在立案階段,對于以金錢給付類案件,申請執行人因找不到被執行人、明知被執行人沒有可供執行財產而自愿申請登記的,發給《執行申請權登記憑證》。申請執行人發現被執行人有可供執行的財產時可持《執行申請權登記憑證》申請法院查證控制財產,法院不再進行申請時效的審查。該制度的核心在于突破了傳統執行立案方式一經申請就啟動執行程序的做法,代之以區別情況、分流案件,使一些從立案時即可以確定為“死案”的案件不再進入執行程序,充分節約司法資源。[13]但是執行申請登記憑證制度改變了執行時效,背離了法律關于強制期間的規定,在實踐中爭議也較大。

5.拓寬終結執行適用范圍

針對這一時期終結執行的被執行人對象僅限定為自然人,非自然人無法終結執行的問題,部分法院開始探索拓寬終結執行的適用范圍。如浙江省溫嶺市法院從1999年開始在執行程序中試行“法人終結執行制度”。[14]江蘇省高院2006年出臺的《關于正確適用終結執行制度若干問題的意見(試行)》規定了3種非自然人可以終結執行的情形:(一)被執行人確無可供執行的財產,申請執行人同意人民法院終結執行;(二)被執行人已被工商行政管理部門吊銷營業執照,確無可供執行的財產,也無其他義務承擔人;(三)被執行人為法人或其他組織,確無可供執行的財產,已裁定中止執行5年以上。

6.嘗試把終結本次執行程序作為結案方式

該階段部分法院開始嘗試對無財產可供執行的執行不能案件以終結本次執行程序退出。如北京市法院[15]2005年,海南省法院[16]和陜西省法院[17]2006年開始試行終結本次執行制度。其中,陜西省高級人民法院出臺的《關于無財產可供執行的中止執行案件退出程序操作辦法(試行)》規定:凡因被執行人確無財產可供執行而中止執行期限滿兩年以上,經查證被執行人在短期內沒有執行條件的,可裁定終結本次執行程序。

該階段退出模式的主要特征:第一,法律依據不明確。由于該階執行程序諸多環節的立法都處于空白狀態,各地法院面對大量的無財產可供執行的執行不能案件,在借鑒域外經驗的基礎上并結合執行實踐進行了大膽探索。也正是因為立法滯后,各地處理對執行不能案件的理解存在分歧,即使是采用同一退出模式各地法院對結案標準的把握也不統一,并且缺乏退出后的救濟措施。第二,以“清理積案”為主要目標。該階段這一退出模式主要是為了應對執行不能案件“出口”不暢問題,緩解執行積案給法院工作帶來的壓力。實踐中,一些法院或者執行員片面追求結案率,濫用執行不能退出模式,導致大量的案件僅僅是形式上從執行程序中退出,實質上仍未退出。第三,案件管理不規范。該階段并未明確執行不能案件以中止執行、終結本次執行程序退出后在司法統計中如何歸類,各地法院對中止執行和終結本次執行是否作結案處理做法不一,造成執行案件底數不清,尤其是在對“執行積案”進行清理的情況下弊端更為突出。此外各地法院對案件的管理標準把握也不一致,執行不能案件退出后管理上較為混亂。

第二階段:執行不能案件退出模式的初步統一

該階段主要從2008年到2013年,大約6年時間。2008年,中央政法委、最高法院出臺的《關于規范集中清理執行積案結案標準的通知》(以下簡稱《清積標準》)總結了各地法院處理執行不能案件的經驗和做法,首次從政策層面對終結本次執行程序進行了肯定,明確了對窮盡財產調查措施后認定為無財產可供執行的案件可以“終結本次執行程序”結案。在 2009615日召開的全國高級法院執行工作座談會上,最高人民法院副院長江必新又進一步要求,各級法院應當盡快建立常態無財產執行積案退出機制,即在嚴格條件和程序的前提下,對確無財產可供執行的案件終結本次執行程序,作結案處理。[18]由于全國性政策性文件的出臺,終結本次執行程序逐漸成為執行不能案件退出的主要途徑,執行不能案件退出方式得到初步統一。

該階段執行不能案件退出模式的主要特點:第一,退出方式相對規范。與其他執行不能案件的退出模式相比,終結本次執行程序明確了在執行不能案件退出前,法院除了要對申請執行人提供的財產線索進行核實外,還要依職權采取財產調查措施。第二,終結本次執行程序適用標準不明確。該階段,由于對終結本次執行的適用條件缺乏細致的規定,實踐中各法院對“窮盡財產調查”標準把握不一致,導致案件質量參差不齊。第三,終結本次執行程序案件恢復機制不暢。該階段,對于案件終本后恢復的條件和程序缺乏明確的規定,案件退出后當事人缺乏有效的救濟途徑,導致部分應當恢復的案件不能及時得到恢復,引發了大量的執行信訪。對于案件恢復執行后是否要重新立案號也未明確。第四,終結本次執行程序案件管理不到位。該階段對于終本案件與新收案件交叉管理,案件終本后通?;褂稍吹鬧蔥性備涸?,新舊案件疊加導致執行員手里的案件越積越多,嚴重影響了執行效果,也容易引發執行不規范行為。

第三階段:執行不能案件退出模式的規范化

該階段從2014年開始至今,這一階段,執行不能案件退出模式進入規范化發展歷程。一是終結本次執行程序正式上升為司法解釋,并得到細化。2014127日,最高人民法院出臺《關于執行案件立案、結案若干問題的意見》(以下簡稱《執行立案結案意見》),將終結本次執行程序正式作為執行案件的結案方式。201524日實施的最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》(以下簡稱《民事訴訟法解釋》)首次以司法解釋的形式確立了終結本次執行程序制度。2016121日施行的最高人民法院《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定(試行)》,對終結本次執行程序制度做了進一步細化規范。二是執行不能案件的另一退出方式“終結執行”得到細化。這一階段前后,通過2012年修訂的《民事訴訟法》和2014年的《執行立案結案意見》,以“終結執行”方式結案的執行不能情形被細化為6種。三是執行案件轉破產程序正式確立。2015年《民事訴訟法解釋》第513-516條首次對執行案件轉破產程序進行了規定,從制度上打通了執行不能案件進入破產程序的通道。2017年,最高人民法院又出臺《關于執行案件移送破產審查若干問題的指導意見》,對執行轉破產程序的相關問題進行了細化,進一步規范了執行案件與破產程序的銜接。上海高院、江蘇高院等地方法院也相繼出臺了執轉破工作規程。至此,執行轉破產工作在全國各地法院全面鋪開。

該階段執行不能案件退出模式的主要特點:第一,執行不能案件的退出機制更加規范。一系列立法、司法文件密集出臺,明確了“執行不能案件”的認定標準和退出程序。第二,執行不能案件的配套制度日趨完善。進一步明確了執行不能案件退出后的恢復機制和救濟制度、監督機制、管理機制。第三,“立審執破”的銜接機制初步建立。特別是執行案件移送破產審查制度的建立,為執行不能案件從執行程序有序退出打開了另一通道。

執行不能案件退出模式的長期探索為即將出臺的強制執行法的制定提供了豐富的立法實踐,筆者相信,強制執行法的出臺必將進一步推進執行不能案件退出模式的規范化發展。


[1]董振國:《健全我國民商事執行案件進入退出程序研究》,載《執行工作指導》2006年第4輯,第77頁。

[2]江必新:《在全國高級法院執行工作座談會上的講話》,載《執行工作指導》2009年第2輯,第14頁。

[3]江必新主編:《強制執行熱點問題新釋新答》,人民法院出版社2010年版,第474頁。

[4]郭兵主編:《法院強制執行》,人民法院出版社2007年版,第568頁。

[5] 我國臺灣地區《強制執行法》第27條規定,債務人無財產可供強制執行,或雖有財產經強制執行后所得之數額仍不足清償債務時,執行法院應命債權人于一個月內查報債務人財產。債權人到期不為報告或查報無財產者,應發給憑證,交債權人收執,載明俟發見有財產時,再予強制執行。參見《臺灣地區強制執行法》,載《強制執行指導與參考》2002年第 1 輯,第 467 頁。

[6] 2001316日浙江省高級人民法院頒布了《關于執行中實施債權憑證制度若干規定(試行)》,這是全國第一個較為規范的債權憑證制度。

[7] 20011025日云南省高級人民法院出臺了《關于執行中實施債權憑證制度的規定(試行)》。

[8] 2001106日海南省法院正式實施債權憑證制度,后來出現濫發憑證現象,2006年被廢止。參見袁晶:《論無財產可供執行案件終結執行制度的完善——以海南省法院無財產可供執行案件為樣本》,載《行政與執行法律文件解讀》2016年第3輯,第104頁。

[9] 2001 1126日陜西省高級人民法院出臺了《關于全省各級人民法院在強制執行程序中實施債權憑證制度若干問題的規定(試行)》。參見田平利:《關于如何從整體上解決無財產可供執行案件問題的調研報告》,載董振國主編:《強制執行流程導論》,人民法院出版社2010年版,第164頁。2003415日陜西省高級人民法院開始試行《關于實施債權憑證制度若干問題的暫行規定》,載西安市中級人民法院網://xazy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2008/05/id/1586026.shtml,于201956日訪問。

[10] 20026貴州省高級人民法院出臺了《關于在執行程序中實行債權憑證制度的規定(試行)》。參見金黔:《貴州省法院推行債權憑證制度》,載20020609日《貴州日報》01版。

[11]田平利:《關于如何從整體上解決無財產可供執行案件問題的調研報告》,載董振國主編:《強制執行流程導論》,人民法院出版社2010年版,第164頁。

[12]董振國主編:《強制執行流程導論》,人民法院出版社2010年版,第151頁。

[13]王戈:《建立執行申請權登記制度之設想》,載四川成都高新區人民法院編:《司法之理性與技巧》,人民法院出版社2007年版,第180頁。

[14] 董兆洪主編:《民事執行調查與分析》,人民法院出版社2005年版,第219頁。

[15] 北京市高級人民法院課題組:《關于進一步規范終結本次執行程序的調研報告》,載《執行工作指導》2012年第3輯,第225頁。

[16]袁晶:《論無財產可供執行案件終結執行制度的完善——以海南省法院無財產可供執行案件為樣本》,載《行政與執行法律文件解讀》2016年第3輯,第105頁。

[17] 田平利:《關于如何從整體上解決無財產可供執行案件問題的調研報告》,載董振國主編:《強制執行流程導論》,人民法院出版社2010年版,第166頁。

[18]赤峰市中級人民法院:《江必新在全國高級法院執行工作座談會上強調 推進集中清理執行積案活動科學發展》,載赤峰市中級人民法院網://cfzy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2009/06/id/1000443.shtml,于201956日訪問。


 

 

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